Les combustibles fossiles sont le principal facteur du changement climatique, mais ils sont encore largement subventionnés par les gouvernements du monde entier.
Bien que de nombreux pays aient explicitement promis de réduire les subventions accordées aux énergies fossiles pour lutter contre le changement climatique, il s’est avéré difficile d’y parvenir. En conséquence, les combustibles fossiles restent relativement bon marché, et leur utilisation ainsi que les émissions de gaz à effet de serre continuent à augmenter.
Je travaille dans le domaine du droit de l’environnement et de l’énergie et j’étudie le secteur des combustibles fossiles depuis des années. Voici comment fonctionnent les subventions aux combustibles fossiles et pourquoi elles sont si tenaces.
Qu’est-ce qu’une subvention ?
Une subvention est un avantage financier accordé par un gouvernement à une entité ou à une industrie. Certaines subventions sont relativement évidentes, comme l’assurance sur les récoltes financées par les pouvoirs publics ou les subventions de recherche destinées à aider les entreprises pharmaceutiques à mettre au point de nouveaux médicaments.
D’autres sont moins visibles. Une taxe douanière sur un produit importé, par exemple, peut subventionner les fabricants nationaux de ce produit. De manière plus controversée, certains affirment que lorsqu’un gouvernement ne fait pas payer à une industrie les dommages qu’elle cause, comme la pollution de l’air ou de l’eau, il s’agit également d’une subvention.
Les subventions, surtout dans ce sens large, sont très répandues dans l’économie mondiale. De nombreuses industries bénéficient, par le biais de politiques publiques, d’avantages qui sont refusés à d’autres industries dans la même juridiction, tels que des allègements fiscaux, des réglementations assouplies ou des soutiens commerciaux.
Les gouvernements recourent aux subventions pour des raisons politiques et pratiques. Sur le plan politique, les subventions sont utiles pour conclure des accords ou renforcer le soutien politique. Dans les démocraties, elles peuvent apaiser des circonscriptions qui, autrement, ne seraient pas disposées à accepter un changement de politique. La loi sur la réduction de l’inflation de 2022 aux Etats-Unis [IRA], par exemple, a été adoptée par le Congrès en subventionnant à la fois les énergies renouvelables et la production de pétrole et de gaz.
Concrètement, les subventions peuvent stimuler une jeune industrie prometteuse comme celle des véhicules électriques, attirer des entreprises dans une région ou aider un secteur mature à survivre à un ralentissement économique, comme l’a fait le plan de sauvetage de l’industrie automobile en 2008 [aux Etats-Unis]. Bien entendu, les politiques peuvent survivre à leur objectif initial ; certaines des subventions pétrolières actuelles remontent à la Grande Dépression.
Comment les combustibles fossiles sont-ils subventionnés ?
Les subventions aux combustibles fossiles prennent de nombreuses formes dans le monde. Par exemple :
– En Arabie saoudite, les prix des carburants sont fixés par le gouvernement et non par le marché. Les prix maximum établis par le gouvernement sont une subvention accordée aux citoyens qui achètent de l’essence. Le coût pour les producteurs de pétrole publics est compensé par les exportations de pétrole, qui sont nettement plus importantes que la consommation intérieure.
– L’Indonésie plafonne également les prix de l’énergie, puis indemnise les compagnies énergétiques publiques pour les pertes qu’elles subissent.
– Aux États-Unis, les compagnies pétrolières peuvent déduire de leurs impôts une grande partie de leurs coûts de forage.
D’autres subventions sont moins directes, par exemple lorsque les gouvernements sous-évaluent le prix des permis d’extraction ou de forage de combustibles fossiles ou ne collectent pas toutes les taxes dues par les producteurs de combustibles fossiles.
FMI : Subventions mondiales aux combustibles fossiles en pourcentage du PIB
Le FMI (Fonds monétaire international) estime que les subventions explicites représentaient à elles seules 1,3% du PIB mondial en 2022, et que l’ensemble des subventions atteignait 7,2% du PIB cette année-là. Les subventions explicites impliquent des prix de détail inférieurs au coût d’approvisionnement du combustible. Les subventions aux producteurs sont des subventions explicites qui vont directement aux producteurs. Les subventions implicites concernent les dommages, tels que ceux causés à la santé humaine ou à l’environnement, qui ne sont pas couverts par le prix.
Bleu foncé : subventions explicites, Bleu clair : subventions à la production, Bleu moyen : subventions implicites
Les estimations de la valeur totale des subventions aux combustibles fossiles varient considérablement selon que les analystes utilisent une définition large ou étroite. L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a calculé que le total annuel s’élevait à environ 1.500 milliards de dollars en 2022. Le Fonds monétaire international (FMI) a mis en avant un chiffre quatre fois plus élevé, soit environ 7.000 milliards de dollars.
Pourquoi les estimations des subventions aux combustibles fossiles varient-elles autant ?
Les analystes ne s’accordent pas sur la question de savoir si les calculs de subventions doivent inclure les dommages environnementaux liés à l’extraction et à l’utilisation des énergies fossiles qui ne sont pas pris en compte dans les prix du combustible. Le FMI considère les coûts du réchauffement climatique, de la pollution atmosphérique locale et même de la congestion du trafic et de la détérioration des routes comme des subventions implicites, car les entreprises du secteur des fossiles ne paient pas pour remédier à ces problèmes. L’OCDE ne prend pas en compte ces avantages implicites.
Mais quelle que soit la définition appliquée, l’effet combiné des politiques nationales sur les prix des combustibles fossiles payés par les consommateurs est considérable.
Comparaison des prix de l’essence entre les pays
Les subventions et taxes sur les combustibles fossiles ont un poids considérable dans les prix de l’essence payés par les consommateurs dans les différents pays. Les trois prix moyens les plus bas, compilés par GlobalPetrolPrices.com, sont indiqués ici en dollars américains par gallon [3,78 litres], ainsi que dans d’autres pays à titre de comparaison.
Prix au 14 octobre 2024 en dollars.
Le pétrole, par exemple, est négocié sur un marché planétaire, mais le prix du gallon d’essence [3,78 litres] varie énormément dans le monde, d’environ 10 cents en Iran, en Libye et au Venezuela – où il est fortement subventionné – à plus de 7 dollars à Hong Kong, aux Pays-Bas et dans une grande partie de la Scandinavie, où les taxes sur les carburants contrebalancent les subventions.
Que fait le monde au sujet des subventions aux combustibles fossiles ?
Les dirigeants mondiaux ont reconnu que les subventions accordées aux combustibles fossiles sapent les efforts déployés pour lutter contre le changement climatique, car elles rendent les combustibles fossiles moins chers qu’ils ne le seraient autrement.
En 2009, les chefs d’État et de gouvernement du G20, qui regroupe les plus grandes économies du monde, ont publié une déclaration dans laquelle ils se sont engagés à « rationaliser et supprimer progressivement à moyen terme les subventions inefficaces aux combustibles fossiles qui encouragent le gaspillage ». La même année, les gouvernements du Forum de coopération économique Asie-Pacifique (APEC) ont pris un engagement identique.
En 2010, dix autres pays, dont les Pays-Bas et la Nouvelle-Zélande, ont formé le groupe « Friends of Fossil Fuel Subsidy Reformgroup » pour « établir un consensus politique sur l’importance de la réforme des subventions aux combustibles fossiles ».
Mais ces engagements n’ont guère changé quoi que ce soit. Une étude majeure portant sur 157 pays entre 2003 et 2015 a révélé que les gouvernements « n’ont collectivement fait que peu ou pas de progrès » en matière de réduction des subventions. En fait, l’OCDE a constaté que le total des subventions mondiales a presque doublé en 2021 et 2022 lors de la crise énergétique.
Subventions mondiales par type de combustible
Les subventions pour l’électricité et le gaz naturel ont fortement augmenté en 2022, l’année où la Russie a envahi l’Ukraine et interrompu l’approvisionnement en gaz naturel de l’Europe. Bleu foncé : pétrole, Jaune: gaz naturel, Bleu clair : électricité, Gris : charbon.
En dollars.
Pourquoi les subventions aux combustibles fossiles sont-elles difficiles à éliminer ?
Il y a plusieurs raisons pour lesquelles les subventions aux énergies fossiles sont si difficiles à éliminer. De nombreuses subventions affectent directement les coûts auxquels les producteurs de combustibles fossiles doivent faire face, de sorte que la réduction des subventions se traduit par une augmentation des prix pour les consommateurs. Étant donné que les combustibles fossiles touchent presque tous les secteurs économiques, l’augmentation des coûts des combustibles fait grimper les prix d’un grand nombre de biens et de services.
Réformer les subventions a en général un impact très large et à avoir un effet inflationniste généralisé. Et si elles ne sont pas soigneusement conçues, les réductions de subventions peuvent être socialement régressives, contraignant les populations ayant de faibles moyens à consacrer une part plus importante de leurs revenus à l’énergie.
Ainsi, même dans les pays où les politiques climatiques bénéficient d’un large soutien, la réduction des subventions peut être profondément impopulaire et même provoquer des troubles publics.
La hausse massive des subventions aux combustibles fossiles en 2021-22 en est une illustration. Après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, les prix de l’énergie ont grimpé dans toute l’Europe. Les gouvernements se sont empressés de venir en aide à leurs citoyens, ce qui s’est traduit par les plus importantes subventions jamais accordées aux combustibles fossiles. Forcée de choisir entre les objectifs climatiques et une énergie abordable, l’Europe a opté sans hésiter pour la seconde solution.
Bien entendu, les économistes notent que l’augmentation du prix des combustibles fossiles peut faire baisser la demande, réduisant ainsi les émissions qui sont à l’origine du changement climatique et qui nuisent à l’environnement et à la santé humaine. De ce point de vue, les pics de prix représentent une opportunité de réforme. Comme le souligne le FMI, lorsque les prix baissent après une flambée, c’est « le moment opportun pour fixer le prix du carbone et des émissions locales de pollution atmosphérique sans nécessairement augmenter les prix de l’énergie au-delà des niveaux récemment observés ».
Bruce Huber Professor of Law, University of Notre Dame
Cet article est republié à partir de The Conversation Etats-Unis sous licence Creative Commons. Lire l’article original sur The Conversation (en anglais).
